Sentencia A. 1435/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1435/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relación con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1435 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5735

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.   Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 24 de octubre de 2022, Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (en adelante Nueva EPS) ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) y la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución No. 008701 del 23 de septiembre de 2019 y de la que resolvió el recurso de reposición interpuesto en su contra, expedidas por la citada Superintendencia[1] y, a título de restablecimiento del derecho, el archivo del procedimiento de reintegro de recursos del sector salud apropiados o reconocidos sin justa causa, la declaración de inexistencia de la obligación de recobro, la devolución de los recursos entregados con ocasión de los actos administrativos demandados, la cesación de toda clase de acciones que puedan surgir de las resoluciones expedidas, y el pago de las costas y agencias en derecho.

 

2.   Como fundamento de sus peticiones, la demandante expuso que, en febrero de 2018, la ADRES le realizó una auditoría a los recursos reconocidos y pagados en el régimen contributivo entre marzo de 2016 y enero de 2018[2]. El valor de los recursos identificados como hallazgo de la auditoría ascendió a $8´124.629.745,19. En consecuencia, otorgó el plazo de un mes, contado a partir de la recepción del comunicado del 2 de marzo de 2018, para aclarar o restituir los valores identificados[3], el cual amplió posteriormente en dos meses más[4]. En respuesta del 8 de mayo siguiente, la demandante allegó a la ADRES la aclaración correspondiente[5]. Asimismo, reintegró algunos conceptos, con sus respectivos intereses[6]. No obstante, fue requerida para devolver otras sumas presuntamente adeudadas[7], ante lo cual ratificó la aclaración suministrada el 8 de mayo de 2018[8]. Bajo ese contexto, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 008701 de 2019, por medio de la cual le ordenó reintegrar a la ADRES la suma de $5´519.609.953,42 por concepto de capital involucrado, más la actualización respectiva para la fecha del pago[9]. Luego de resolver el recurso de reposición interpuesto contra ese acto administrativo, la citada Superintendencia resolvió modificarlo y, en su lugar, le ordenó devolver a la EPS la suma de $5´284.468.368,33 por capital involucrado y $626´095.395,12 por su actualización[10].

 

3.   Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por medio de auto del 9 de diciembre de 2022, la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer el presente asunto. Argumentó que (i) el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (en adelante CGP) dispone que el conocimiento de las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, entre las entidades administradoras y prestadoras de esos servicios, corresponde a la jurisdicción ordinaria. Esta controversia concierne a la prestación de los servicios de la seguridad social, específicamente, al reintegro de unos valores del sector salud entre la ADRES y Nueva EPS. Por ende, su conocimiento compete a la jurisdicción ordinaria. (ii) Si bien la Corte Constitucional en el Auto 841 de 2021 determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía conocer un caso relacionado con el recobro de servicios hospitalarios prestados a pacientes víctimas de eventos catastróficos y accidentes de tránsito, las peticiones de este caso son distintas. En consecuencia, remitió el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[11]. 

 

4.   Decisión de la jurisdicción ordinaria. En auto del 7 de mayo de 2024, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia y, por consiguiente, promovió el conflicto negativo entre jurisdicciones. Indicó que (i) la Corte Constitucional en el Auto 1165 de 2021 estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, que ordenen a una EPS el reintegro de dineros a la ADRES, por presuntos pagos indebidos o injustificados respecto del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA). Ese procedimiento de recobro no gira en torno a los derechos derivados de la prestación de los servicios de salud, de modo que está sujeto al CPACA y las órdenes emitidas por la Superintendencia Nacional de Salud son susceptibles de cuestionamiento ante los jueces administrativos. (ii) Comoquiera que la petición de la demandante es la nulidad del acto que le ordenó a la EPS reintegrar recursos por presuntos pagos indebidos o injustificados del sector salud, el asunto controvierte un procedimiento administrativo a cargo del Estado, propiamente de carácter económico. En consecuencia, el artículo 104 del CPACA asigna su conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].

 

5.   El 12 de julio de 2024, se recibió el expediente en esta corporación[13]. En sesión del 26 de julio siguiente, la Sala Plena lo repartió al magistrado sustanciador, quien lo recibió de la Secretaría General el 30 de julio del mismo año[14].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

6.   El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[15]. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, pues la controversia gira en torno a la nulidad del acto administrativo que ordenó a la accionante el reintegro de recursos del sector salud apropiados o reconocidos sin justa causa. Tercero, satisface el presupuesto normativo, por cuanto las dos autoridades plantearon una controversia legal y jurisprudencial dirigida a negar su competencia (ver supra 3 y 4). A continuación, la Sala Plena esgrimirá los argumentos que sustentan la jurisdicción competente y analizará el caso concreto.

 

La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros a la ADRES. Reiteración del Auto 1165 de 2021.

 

7.   En el Auto 1165 de 2021[16], la Sala Plena de esta corporación estableció que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA (hoy ADRES), por supuestos pagos indebidos o injustificados respecto del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

8.   En esa ocasión, analizó un caso en el que una EPS, a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho, cuestionó los actos administrativos expedidos por la citada Superintendencia, que le ordenaron reintegrar recursos del sector salud apropiados sin justa causa. La accionante alegó que la entidad pública no agotó el procedimiento previsto en el Decreto Ley 1281 de 2012 y la Resolución 3361 de 2013, omitió el control de legalidad de la actuación del administrador fiduciario que realizó la auditoría, e ignoró que no hubo apropiación indebida de recursos.

 

9.   En la providencia en comento, la Corte Constitucional señaló que cuando el administrador fiduciario del FOSYGA detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, solicitará las aclaraciones respectivas. De no presentarse estas, informará a la Superintendencia Nacional de Salud, quien ordenará su reintegro y adelantará las acciones pertinentes. Ese procedimiento está sujeto al CPACA y sus decisiones son susceptibles de cuestionamiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En caso de existir una disputa sobre el procedimiento, el asunto versará sobre actos administrativos emitidos en cumplimiento de una función administrativa. En ese sentido, (i) el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la citada Superintendencia de restituir a la ADRES una determinada suma por concepto de capital, más los intereses causados, a partir de la auditoría efectuada sobre el histórico de pagos del régimen contributivo; y (ii) en el proceso judicial no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Además, (iii) la demandante es una prestadora del servicio de salud, mientras que la Superintendencia no es administradora de los Planes de Beneficios en Salud, sino que es una entidad pública de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, en cuya cabeza se encuentra el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo será la encargada de tramitar la disputa, de acuerdo con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, y no la jurisdicción ordinaria, en aplicación de los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del CGP.

 

III. CASO CONCRETO

 

10.   La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto que origina el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para conocer y decidir este proceso, siguiendo las consideraciones expuestas. La Corte llega a esta conclusión con base en el siguiente análisis:

 

11.   La demandante es una entidad prestadora del servicio de salud que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, planteó una controversia sobre la legalidad de actos administrativos proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de su función administrativa, no sobre la prestación de servicios de salud propiamente dichos, en cuyo trámite no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, por lo que la solución de esta disputa compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas […]”, según los artículos 104 y el numeral 2º del artículo 152 del CPACA, en concordancia con los artículos 138 y 155 ídem. Así las cosas, la Sala dirimirá el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la competente para conocer del asunto.

 

12.   Regla de decisión. “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA [hoy ADRES], por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[17].

 

IV.       DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

 

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de DECLARAR que la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. – Nueva EPS, contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-5735 a la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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